2019關于人民檢察院規范司法行為工作情況的報告
根據本次會議安排,現在我代表最高人民檢察院,報告XX年以來人民檢察院規范司法行為工作情況,請予審議。
規范司法行為是維護司法公正、增強司法公信的必然要求,也是確保檢察權正確行使、確保法律正確實施的重要抓手。XX年10月,全國人大常委會審議了最高人民檢察院關于開展規范執法行為專項整改情況的報告。8年來,人民檢察院認真貫徹黨中央和全國人大及其常委會的要求,積極適應全面推進依法治國的新形勢,緊緊抓住人民群眾反映強烈、影響司法公正的突出問題,堅持不懈地健全制度機制、強化監督管理、提升能力素質,司法規范化建設取得新的成績。
一、嚴格落實法律規定,健全司法規范體系
完善制度規范是規范司法行為的治本之舉。為落實和細化法律規定,最高人民檢察院制定司法解釋和規范性文件,建立完善程序嚴密、標準統一、責任明確的司法規范體系。
(一)完善司法程序規范。為從根本上預防和解決辦案隨意性問題,檢察機關堅持從每個部門、每個崗位、每個環節、每項要求抓起,明確辦案程序、細化操作規范,厘定權力邊界、確保司法公正。XX年,最高人民檢察院頒布檢察機關執法工作基本規范,全面明確各項檢察業務工作司法辦案流程,XX年又根據司法實踐和法律修改進行全面修訂,共12編1710條。為正確貫徹執行修改后刑事訴訟法、民事訴訟法,全面修訂刑事訴訟規則,制定民事訴訟監督規則,依法明確和細化辦理刑事、民事案件的操作程序。最高人民檢察院還分別對逮捕、死刑二審、減刑假釋法律監督、刑事申訴、國家賠償等案件辦理程序予以具體化。
(二)完善司法標準規范。檢察機關堅持以標準化促進規范化,統一司法尺度,規范自由裁量。最高人民檢察院會同公安部研究制定刑事案件立案追訴標準;會同最高人民法院先后就辦理行賄、瀆職、危害食品安全、環境污染、侵犯知識產權等刑事案件適用法律問題出臺司法解釋32個,明確追訴和定罪量刑標準。建立案例指導制度,先后發布5批19個在審查證據、適用法律等方面具有普遍指導意義的案例,為處理同類案件提供參考。為防止和解決司法解釋同法律規定不一致、司法解釋之間不協調等問題,最高人民檢察院嚴格執行司法解釋備案審查制度,制定的司法解釋及時報送全國人大常委會備案;健全司法解釋溝通協商機制,規范與有關部門聯合制定司法解釋工作;分兩次對1949年以來制定的司法解釋和司法解釋性質文件進行清理,廢止165件。
(三)完善司法言行規范。檢察人員在司法活動中的一言一行,不僅體現司法文明,也直接影響司法公信。檢察機關堅持從細節入手,切實規范檢察人員言行舉止。XX年,最高人民檢察院頒布以“忠誠、公正、清廉、文明”為主要內容的檢察官職業道德基本準則,XX年又頒布檢察官職業行為基本規范、檢察機關文明用語規則,著力解決檢察人員履職行為、職業作風、職業禮儀以及接待、詢問、訊問、出庭用語等方面存在的不文明不規范問題。
(四)完善司法責任規范。明確和落實責任、強化責任追究,是規范司法行為的重要保障。檢察機關全面推行司法檔案制度,檢察人員辦理每一起案件的情況都記入司法檔案,作為考核評價、晉升獎懲的重要依據。健全司法過錯責任追究機制,最高人民檢察院頒布檢察人員執法過錯責任追究條例,對故意違反法律和有關規定,或者工作嚴重不負責任,導致案件實體錯誤、程序違法的,嚴肅追究責任。
二、圍繞檢察權運行重點環節,嚴格規范司法辦案活動
規范司法行為的核心,就是規范司法權的行使。各級檢察機關堅持從與人民群眾密切相關的司法辦案活動入手,緊緊抓住檢察權運行的重點環節,切實防止和糾正不嚴格、不規范、不作為、亂作為的問題,確保嚴格依照法律規定的權限和程序履行職責。
(一)嚴格規范案件受理和立案工作。案件受理和立案是司法辦案的初始環節。為切實解決群眾反映集中的控告申訴難問題,檢察機關不斷完善控告、舉報、申訴受理和辦理程序,加強源頭管理。一是規范職務犯罪舉報線索的辦理程序。健全舉報線索受理、分流、查辦和信息反饋機制,各級檢察院舉報中心統一受理、管理舉報線索,并實行集體評估、定期清理、要案線索備查、實名舉報答復等制度,做到有群眾舉報及時處理、有具體線索認真核查,防止有案不辦、壓案不查。細化職務犯罪線索審查、初查、立案偵查的批準程序和時限,對決定立案的3日內報上一級檢察院備案審查。對決定不予立案的,由舉報中心審查提出意見,并受理舉報人的復議。二是規范刑事申訴案件的辦理程序。對不服檢察機關刑事處理決定和法院生效刑事判決裁定的申訴,由刑事申訴檢察部門立案復查,原承辦部門和承辦人不再參與。堅持有錯必糾,對從申訴中發現的“張氏叔侄殺人案”、“于英生殺妻案”、“徐輝殺人案”等冤錯案件,人民檢察院及時向人民法院提出依法再審改判的意見。三是規范民事行政申訴案件的辦理程序。實行受理和辦理相分離,控告檢察部門受理后,由民事行政檢察部門立案審查并反饋結果。
(二)嚴格規范職務犯罪偵查活動。職務犯罪偵查涉及當事人的人身自由和財產權益,是人權保障的重點環節。檢察機關在加大懲治職務犯罪力度的同時,嚴格落實修改后刑事訴訟法,強化內部監督,規范行使偵查權。一是規范初查。制定實施職務犯罪案件初查工作規定,明確在立案前不得限制或者變相限制涉案人員人身自由,不得查封、扣押、凍結財物。二是規范偵查取證。細化傳喚、訊問等程序性要求,依照法定條件采取指定居所監視居住、逮捕等強制措施,制定“十個依法、十個嚴禁”。加強辦案工作區規范化建設。全面推行訊問職務犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度,完善工作規程,對每一次訊問必須全過程不間斷錄音錄像,在提請逮捕、移送審查起訴時必須同時移送錄音錄像資料。三是規范扣押、凍結財物。制定人民檢察院扣押、凍結財物工作規定,完善執行程序和管理制度。從XX年起,堅持每年組織專項檢查,逐案清理,堅決糾正違法扣押個人合法財產和案外人財物、違規使用扣押財物等問題。
(三)嚴格規范偵查監督和公訴工作。偵查監督和公訴工作承擔著批準逮捕、提起公訴以及對立案、偵查、刑事審判活動進行監督等重要職責。檢察機關認真總結發生冤錯案件的教訓,制定實施切實履行檢察職能防止和糾正冤假錯案等意見,正確把握捕訴標準、加大監督力度,既依法打擊犯罪,又堅守防止冤假錯案底線、維護訴訟參與人合法權益,努力做到不枉不縱、不錯不漏。一是嚴把審查逮捕和審查起訴關。最高人民檢察院制定審查逮捕、起訴和不起訴案件質量標準,堅持以事實為依據、以法律為準繩,對事實不清、證據不足的,依法不批捕、不起訴。二是健全非法證據排除機制。堅持全面調取、綜合判斷各類證據,堅決排除以刑訊逼供等非法方法取得的言詞證據。XX年以來,因排除非法證據決定不批捕750人、不起訴257人。建立完善審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人制度,對于命案等重大案件審查逮捕和延長羈押期限的,必須當面訊問犯罪嫌疑人。三是依法保障律師執業權利。針對律師會見難、閱卷難、調查取證難問題,制定加強律師執業權利保障的意見,細化保障律師權益的法律規定,指定專門部門接待律師,安排專門場所方便律師閱卷、復制卷宗材料。對阻礙律師依法行使訴訟權利的控告申訴,及時審查和答復。
(四)嚴格規范民事行政檢察監督。民事行政檢察工作起步較晚,相關法律規定比較原則。XX年民事訴訟法修改后,最高人民檢察院制定深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見,進一步明確和規范民事檢察監督的范圍、程序和手段,規范抗訴、檢察建議、督促起訴等監督方式的適用條件。特別是,規范檢察建議提出、辦理機制,提出再審檢察建議、執行監督檢察建議必須經檢察委員會討論決定。規范民事執行活動監督的內容和程序,會同最高人民法院在12個省市開展試點,XX年以來共對民事執行中的違法情形提出檢察建議50702件。實行民事行政檢察監督與職務犯罪偵查相分離,民事行政檢察部門在辦案中發現職務犯罪線索的,移送職務犯罪偵查部門辦理。
(五)嚴格規范刑罰執行和監管活動監督。刑罰執行和監管活動監督事關刑罰執行和監管活動公正、事關監管秩序穩定、事關被監管人合法權益保障。為提高監督能力和水平,最高人民檢察院制定實施加強和改進監所檢察工作的決定,頒布監獄檢察、看守所檢察、監外執行檢察辦法,明確和規范監督職責和程序。一是規范刑罰變更執行監督。加強與監管場所信息聯網,健全同步監督機制。對原廳局級以上、縣處級職務犯罪罪犯刑罰變更執行的,必須分別層報最高人民檢察院、省級人民檢察院備案審查。針對一些“有權人”、“有錢人”違法減刑假釋暫予監外執行問題,今年3月起部署開展專項檢察,重點監督有關部門對職務犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪罪犯的刑罰變更執行情況,至9月底已建議收監執行800名罪犯,含原廳局級以上職務犯罪罪犯82人,立案查處背后弄虛作假、索賄受賄、徇私枉法的國家工作人員129人。二是規范刑事羈押期限監督。為防止和糾正各政法機關超期羈押,完善羈押必要性審查、羈押期限屆滿提示等機制,堅持定期清理、督促糾正久押不決案件。今年1月,又會同有關部門建立換押和羈押期限變更通知制度。三是規范派駐檢察室設置和管理。實行派駐檢察室規范化等級評定和動態管理,完善和落實日常派駐檢察、上級監所檢察部門業務督查指導和巡視檢察等制度。四是規范對社區矯正的法律監督。會同有關部門制定社區矯正實施辦法,規范對社區矯正違法情況的監督糾正程序。
三、強化辦案管理和監督制約,促進檢察權依法正確行使
加強辦案管理監督,是規范司法行為的重要方面。各級檢察機關以司法辦案活動為重點,以制度機制建設為載體,不斷強化對檢察權運行的管理和監督制約。
(一)建立案件集中管理機制。XX年,最高人民檢察院認真總結各地實踐經驗,決定改革長期以來由各個業務部門分別受理和管理所辦案件的模式,設立統一的案件管理機構,統一進行案件受理、流程控制、質量管理、案后評查、綜合考評,統一開具法律文書,統一接待律師,統一管理涉案財物。全國97%的檢察院已成立專門的案件管理部門。XX年11月,又在全國檢察機關部署融辦案、管理、統計功能于一體的統一業務應用系統,所有案件從受理到辦結全部網上運行,特別是對辦案流程、重要環節實行節點控制,上一個環節的司法活動必須符合規范才能進入下一個環節,實現了對全國四級檢察機關全部辦案活動和各類案件的全程、統一、實時、動態管理和監督。
(二)強化內部監督制約。檢察機關堅持把強化自身監督放到與強化法律監督同等重要的位置來抓,制定實施人民檢察院執法辦案內部監督等規定,健全和規范內部監督制約機制。一是加強檢察機關內部各環節的制約。合理劃分司法辦案權限,職務犯罪案件的受理、立案偵查、審查逮捕、審查起訴分別由不同部門承辦。建立公訴部門提前介入重大職務犯罪案件偵查機制,監所檢察、案件管理部門加強對檢察環節羈押犯罪嫌疑人情況的監督,強化偵查監督、審查起訴、控告申訴檢察部門對其他辦案部門的糾錯功能。二是加強上級檢察院對下級檢察院的監督。省級以下檢察院辦理的職務犯罪案件,撤案、不起訴、指定居所監視居住報上一級檢察院批準,逮捕報上一級檢察院決定,一審判決報上一級檢察院同步審查。調整辦案考評機制,突出案件質量評查,引入社會評價,改變簡單通過數字指標、比率控制線等評價業務工作的做法。三是加強紀檢監察機構的監督。建立司法辦案監察建議、重點案件回訪監督制度,推進重點崗位、關鍵環節廉政風險防控機制建設。制定在司法辦案活動中防止說情干擾的規定,檢察人員遇到打探案情、干預辦案的,必須及時報告。
(三)深化人民監督員制度。為加強對查辦職務犯罪工作的外部監督,XX年9月檢察機關探索建立人民監督員制度,XX年10月全面推行。人民監督員對查辦職務犯罪工作中應當立案而不立案、超期羈押、違法扣押凍結處理涉案財物、擬撤銷案件、擬不起訴等“七種情形”進行監督。XX年以來共監督案件34215件。為解決“自己選人監督自己”的問題,今年9月,最高人民檢察院會同司法部出臺改革試點意見,探索由司法行政機關選任、管理人民監督員,并拓展監督范圍,將指定居所監視居住違法、阻礙律師依法執業等納入監督。
四、深化檢務公開,以公開促規范
司法公開是促進司法規范的重要途徑。檢察機關積極適應開放、透明、信息化的社會發展趨勢,增強主動公開、主動接受監督的意識,不斷拓展公開的深度和廣度,“倒逼”規范司法。
(一)拓展檢務公開范圍。XX年,最高人民檢察院制定進一步深化檢務公開的意見,XX年10月又部署在10個省市部分檢察院開展深化檢務公開試點,積極推進從選擇性公開向該公開的全部公開、從職能職責公開向以案件信息公開為主轉變。今年9月,頒布人民檢察院信息公開工作規定,開通人民檢察院案件信息公開網,正式運行全國檢察機關統一的案件信息公開系統,目前已建成四大平臺。一是案件程序性信息查詢平臺。將辦理案件的案由、辦案期限、辦案進度、強制措施等信息,提供給案件當事人及其法定代理人、近親屬、辯護人等在網上查詢。二是法律文書公開平臺。對法院已作出生效判決案件的起訴書、刑事抗訴書,不起訴決定書,刑事申訴復查決定書等在網上公開。三是重要案件信息發布平臺。將有較大社會影響的職務犯罪案件、刑事案件的辦理情況,包括犯罪嫌疑人身份、涉嫌罪名、案件所處訴訟階段等信息,以及已經辦結的典型案例,及時向社會公開。四是辯護與代理預約申請平臺。辯護人、訴訟代理人申請閱卷、會見、收集調取證據材料以及提供證據材料、要求聽取意見、申請變更強制措施等,可以通過該平臺提出申請,相關檢察院在法定時限內處理回復。
(二)創新檢務公開方式。廣泛開展舉報宣傳周、檢察長接待日、檢察開放日等活動,與群眾面對面交流。建立定期新聞發布會和專題新聞發布會制度,加強重要信息發布和政策解讀。全面推進四級檢察院門戶網站建設,學會運用新興傳播工具,拓展與公眾互動平臺。最高人民檢察院建立網上發布廳,全面開通官方微博、微信和新聞客戶端,訂閱數已從今年4月初的120多萬上升到9月底的1267萬。對于在案件事實、適用法律方面存在較大爭議或在當地有較大影響的擬不起訴、不服檢察機關處理決定的申訴案件,公開審查和答復。
(三)規范檢務公開場所。推進統一的檢務公開大廳建設,把檢務宣傳、業務咨詢、控告舉報申訴受理、律師接待、視頻接訪、案件信息查詢、12309平臺等工作整合起來,開展“一站式”服務。同時把這些功能整合在檢察機關門戶網站上,實現網上網下同步服務,方便群眾查詢和監督。最高人民檢察院正在制定檢務公開大廳建設方案和管理規則,即將頒布。
五、加強過硬隊伍建設,提高規范司法水平
過硬檢察隊伍是規范司法行為的基礎保障。各級檢察機關堅持從源頭抓起,有針對性地強化教育、管理和監督,著力提高檢察隊伍嚴格規范司法的能力和水平。
(一)持續強化司法理念教育。深入學習貫徹社會主義核心價值觀、社會主義法治理念,加強檢察職業倫理建設,明確提出懲治犯罪與保障人權并重、程序公正與實體公正并重、司法公正與司法效率并重等“六個并重”。堅持每年一個主題,深入開展專題教育活動,強化忠誠使命、規范司法的理念。去年以來,各級檢察機關結合開展黨的群眾路線教育實踐活動,深入查找和整改司法不規范等突出問題。大力宣傳張飚、張章寶等先進典型,尋找“最美檢察官”,引導檢察人員信仰法治、堅守法治。
(二)全面提升司法能力。制定落實檢察人才隊伍建設中長期規劃,深入實施檢察人才“六項重點工程”。以辦案一線人員為重點,推進大規模、正規化全員輪訓,廣泛開展業務競賽、崗位練兵和專題培訓。XX年以來,累計培訓檢察人員118萬人次。其中,最高人民檢察院直接培訓各級檢察院領導班子成員9145人次,直接培訓各類業務骨干24917人次,直接培訓西部檢察人員4585人次。加大對西部地區特別是西藏、新疆、青海藏區等地檢察教育培訓援助力度,連續五年組織講師團赴西部巡講,加大少數民族地區雙語人才引進和培養力度。
(三)大力加強紀律作風建設。針對人民群眾反映強烈的特權思想、霸道作風、違規使用警車警械等突出問題,持續開展專項整治。制定實施廉潔從檢若干規定,出臺檢察人員與律師交往行為規范、檢察人員八小時外行為禁令,筑牢“防火墻”。以發現問題、促進整改為主要內容,加強對省級檢察院領導班子的常規巡視和對最高人民檢察院內設機構的專項巡視。建立檢務督察工作機制,對檢察人員履職情況進行明察暗訪。堅持從嚴治檢,在12309平臺設立“舉報檢察干警違法違紀”專區,XX年以來共查處違法違紀檢察人員2040人,其中追究刑事責任198人,處理情況及時向社會公開通報。
(四)突出抓好基層司法規范化建設。針對不規范問題更多發生在基層的實際,檢察機關堅持把基層作為規范司法的重點。最高人民檢察院制定實施基層檢察院建設指導意見和規范化建設考核辦法,堅持領導干部對口聯系、業務部門對口指導等制度,開展“規范司法強化年”等活動。建立基層抽樣評估制度,去年以來,對10個省基層檢察院建設情況進行抽樣評估,深入查找司法不規范的突出問題,剖析原因、提出整改意見,并向全國檢察機關通報,促進基層檢察人員提升規范司法水平。
多年來,全國人大和地方各級人大及其常委會始終把司法規范化建設作為重要的監督內容,通過執法檢查、聽取專項報告、開展專題調研、司法解釋備案審查等方式,監督檢察機關嚴格規范公正文明司法,各級人大代表提出不少關于規范司法行為的議案和富有建設性的意見建議,有力推動了檢察機關司法規范化建設。
我們清醒認識到,檢察機關司法活動中仍然存在不少突出問題:一是一些檢察人員人權意識、程序意識、證據意識、規范意識沒有真正牢固樹立,重實體輕程序、重打擊輕保護、重配合輕監督、重保密輕公開。有的不認真聽取當事人和律師意見,對律師合法要求無故推諉、拖延甚至刁難;有的應當公開的信息不及時公開。二是一些司法不規范的“頑癥”根深蒂固。有的濫用強制措施、違法扣押凍結處理涉案財物、違法取證,侵害當事人合法權益。有的辦案質量不高、瑕疵較多,引起當事人質疑甚至上訪。有的司法作風簡單粗暴,對待當事人和來訪群眾冷硬橫推。三是有的執行法律規定和制度規范各取所需。尤其對一些限制性規定變通執行、打折扣,有令不行、有禁不止、違規不究、監督不力。有的認為辦案規范束縛手腳,對監督管理有抵觸情緒,一些制度規范的落實在基層還有“盲區”。有的制度規范過于原則或繁瑣,針對性、操作性不強。四是檢察隊伍建設有待加強。有的宗旨意識不強、職業素養不高,缺乏準確判斷事實、正確適用法律、依法獨立辦案的能力。辦案骨干力量缺乏,高層次、專家型業務人才更少。編制緊張、人員緊缺與辦案任務繁重的矛盾突出,有的檢察官因為辦案壓力大、待遇低等原因,要求調離檢察院,或不愿在一線辦案。中西部地區基層檢察院人才難進和人才流失問題疊加。五是司法不廉潔問題仍然存在。有的接受吃請、收受賄賂、以案謀私,辦關系案、人情案、金錢案。有的私下接觸當事人及律師,泄露案情或幫助打探案情。我們將緊緊抓住這些問題,堅持不懈下大氣力認真整改。
黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出戰略部署,對規范司法行為、保證公正司法、提高司法公信力提出了新的更高要求。全國檢察機關將以這次全國人大常委會聽取和審議專項報告為契機,從加快建設社會主義法治國家的高度,把規范司法行為作為長期性、基礎性的戰略任務來抓,堅持問題導向,堅持嚴格司法,不斷提高檢察機關規范司法的能力和水平,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。
第一,堅持不懈推進司法理念、司法能力、司法作風建設。檢察隊伍的理念、能力和作風,始終是司法規范化建設第一位的任務。要加強理想信念教育,深化“增強黨性、嚴守紀律、廉潔從政”專題教育活動,開展“堅守職業良知、踐行司法為民”大學習大討論,毫不動搖地堅持嚴格公正規范、理性平和文明司法。制定檢察人員崗位素能基本標準,緊貼司法實踐開展分類培訓,提高法律監督能力。嚴格落實黨風廉政建設主體責任和監督責任,進一步規范檢察人員與當事人、律師的接觸交往行為,健全紀律執行機制,對司法領域的腐敗“零容忍”,堅決清除害群之馬。
第二,集中整治司法不規范的“頑癥”。檢察機關將結合全國人大常委會的審議意見和全國人大內司委的調研報告,進一步持續深入整治檢察環節司法不規范的突出問題,堅決反對和克服特權思想、霸道作風,決不允許辦關系案、人情案、金錢案。對濫用強制措施、違法扣押凍結處理涉案財物、阻礙律師會見、不嚴格執行同步錄音錄像等“頑癥”,最高人民檢察院將部署開展專項整治,以實際成效取信于民。
第三,以規范檢察權運行為重點,進一步完善司法規范體系。按照科學、適用、簡便的原則,統籌推進規范性文件廢改立,當廢則廢、該修則修,使制度規范易懂易記,接地氣、可操作。健全職務犯罪線索管理制度,規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的程序,依法嚴格查辦職務犯罪。制定常見、多發罪名證據收集指導意見,進一步明確非法證據排除的程序和標準,嚴格依法收集、固定、審查、運用證據。加強對非法取證的源頭預防,健全冤假錯案有效防范、及時糾正和責任倒查機制。加強和規范司法解釋、案例指導工作,統一法律適用標準。
第四,深化司法改革和檢察改革。認真落實中央部署,穩步推進省以下檢察院人財物統一管理、檢察人員分類管理、完善檢察官職業保障制度等改革。推進主任檢察官辦案責任制改革,依法科學劃分辦案權限,建立辦案質量終身負責制,落實誰決定誰負責、誰辦案誰負責。健全內部監督制約機制,強化辦案程序監控和質量評查,完善檢察機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度。構建開放、動態、透明、便民的檢務公開機制,完善接受人大監督、民主監督、社會監督、輿論監督制度,完善人民監督員制度,依法接受公安機關、審判機關在訴訟活動中的制約,緊緊依靠人民監督規范司法行為。
全國人大常委會再次聽取檢察機關規范司法行為工作情況的報告,充分體現了對檢察監督和規范司法的高度重視和有力監督。我們將深入學習貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神,深入貫徹系列重要講話精神,認真落實本次會議的審議意見,更加自覺接受人大及其常委會的監督,進一步完善檢察權運行機制,規范司法行為,堅持嚴格司法,為全面推進依法治國、全面深化改革、全面建成小康社會作出更大貢獻!